4月15日，在自然保护地改革进行入新的重要阶段之际，由中国风景园林学会风景名胜专业委员会组织，全国风景名胜区专家齐聚北京，以“风景名胜区资源保护与传承发展”为主题，召开了一次风景名胜区专家论坛会议。与会专家以高度的责任感和事业热忱，针对当前自然保护地改革，从建设中国特色自然保护地体系全局出发，对风景名胜区有关问题进行了深度研讨。

会议现场

  会议认为，风景名胜区是以具有突出科学、美学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体，主要满足人对大自然精神文化和科教活动需求，属国家所有, 受法律保护的地域空间综合体。风景名胜区在世界上独树一帜，是国家瑰宝和最具中国特色的保护地，也是深刻体现美丽中国、文化自信的“活态”载体，它为实现人与自然和谐共生提供了中国智慧和中国方案。习近平总书记在考察鼓浪屿时说：“在我国城市和风景区的建设中，能把自然景观和人文景观十分和谐地结合在一起者为数不多，很有必要视鼓浪屿为国家的一个瑰宝，并在这个高度上统一规划其建设和保护。”因此，风景名胜区在中国特色自然保护地体系建设中承担着体现“中国特色”的重要角色。

  值此全国自然保护地改革与体系建设关键时机，为使后续自然保护地整合优化、保护管理、建设利用等工作更加科学有序，会议特提出如下建议，希望引起行业各界的关注和重视。

   01  坚持风景名胜区理念、资源和功能特色

  在理念上，风景名胜区坚持人与自然和谐共生，深刻反映了中华民族从精神高度和哲学高度认识自然、保护自然、利用自然的生态伦理和智慧，不仅对华夏文明，而且对世界文明产生了重要影响。在资源上，风景名胜区涵盖了具有国家代表性及全国重要的自然景观和人文景观，形成“自然与文化高度融合”的资源特色。在功能上，适应风景名胜区多类空间复合的特点，坚持生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能。在管理上，作为“两山论”实践的典型区域和“两山转化”的核心，坚持保护与发展统筹协调，以“保护自然为基、服务人民为主、实现永续发展”作为管理目标。风景名胜区的以上特色是伴随着中华文明在悠久的历史中逐渐形成的，具有鲜明的中华文化烙印，符合中国国情。在中华民族复兴的百年未有之变局中，应坚定文化自信，充分发扬风景名胜区的“中国特色”，给予风景名胜区独特地位，为建设中国特色自然保护地体系奠定坚实基础。

   02 建立逻辑清晰、标准明确的保护地分类体系

  《指导意见》要求，应制定自然保护地分类划定标准，对各类自然保护地开展综合评价，进行梳理调整和归类。这是建立科学的中国特色自然保护地体系的一项基础性工作，建议抓紧推进该项工作，成立综合专家组对分类标准、归类矛盾等进行综合评判，基于国家利益和各界共识高效完成该项工作。建议在工作中充分尊重国务院批准设立的保护地类型，将风景名胜区作为体系中的一大类，形成清晰的保护地分类体系。以国家公园对大面积、国家代表性的自然生态系统实行最严格保护，最严格管控人类活动；以自然保护区对典型自然生态系统、生物多样性等实行严格保护，严格管控人类活动；以风景名胜区对国家代表性及重要的自然文化景观实行严格保护，统筹管控人类活动；以自然公园对重要的自然生态系统和自然景观实行重点保护，统筹管控人类活动。

   03 传承风景名胜区保护管理优秀经验

  在风景名胜区的保护管理实践中，长期面对复杂的“人-自然-文化-经济-土地”关系，积累了很多适用于我国自身的优秀经验。

  首先是依法管理。其中最重要的是以国务院《风景名胜区条例》为核心，建立了完善的法规与规章制度，形成了风景名胜区设立、规划、保护、利用、监管、重大建设工程项目等一系列的闭环管理制度，是现有自然保护地中制度最完善、管理最成熟的一类。应保留并修订完善《风景名胜区条例》。

  其次是依规管理。强化规划龙头，风景名胜区构建了严谨的规划体系，成为风景名胜区保护管理最重要的抓手。风景名胜区从体系规划、总体规划、详细规划到景点设计，有一整套层次分明的规划体系，其中总体规划和详细规划作为法定规划，具有严格的审批要求和程序。通过规划这个抓手，对风景名胜区的管理工作起到了很好的统筹协调作用，对风景名胜区内的各项建设具有强有力的管控约束。为此，有林业专家中肯地指出：国家公园用途管控有必要借鉴目前风景名胜区“总体规划+详细规划+土地类型”的管控模式。

   04  科学开展风景名胜区整合优化

  对于与其他保护地交叉重叠的风景名胜区，建议采取第三方评估、专家审查、重大焦点问题一事一议的方式，在低级别服从高级别原则下，全面分析资源特征、主导价值、管理目标、历史与社会认同、设立时序、空间形态、管理现状等方面情况，综合判定其整合方式。第三方和专家的构成应有充分的学科、行业代表性。以庐山为例，庐山风景名胜区是1982年设立的第一批国家级风景名胜区之一，已作为文化景观列入世界遗产名录，是国家壮美形象的代表，国家级自然保护区是在2006年《风景名胜区条例》颁布以后设立的，庐山的文化景观价值大于其自然生态价值，应保留为风景名胜区。在整合优化过程中，对于确需合理优化范围的风景名胜区，在保持资源价值完整性、保证管理有效性的前提下，结合总体规划编制按法定程序进行研究论证。

  05  明确与生态保护红线的关系

  风景名胜区内自然生态、风景资源、人为活动、城乡建设等多因素兼具，是一个特殊的综合性国土空间区域。此外，生态保护红线是底线管控，而风景名胜区是基于复合空间下的多功能综合管理，最终实现人与自然和谐共生，两者的管理目标区别巨大。因此，风景名胜区不应整体纳入生态保护红线，尤其是人为活动较多的区域（如生产生活区、游览展示区等），不应划入生态保护红线。

  06  充实风景名胜区管理力量

  转隶前，全部国家级风景名胜区都已建立管理机构，大部分省级风景名胜区也建立了相应的管理机构，管理队伍比较稳定，人员素质不断提高，业务能力不断增强，管理方式日益精细。转隶后，风景名胜区的管理机构和管理人员都出现了不同程度的变动，有的地方风景名胜区管理能力明显削弱。建议全国各级风景名胜区行政主管部门和风景名胜区管理机构对此都要予以充分重视，要稳定风景名胜区管理机构和管理队伍，充实管理人员，提高业务能力，完善管理方式，有效增强风景名胜区的管理能力。